«Hay que sentarse a discutir una nueva ley de coparticipación»

Juan Manuel Álvarez Echagüe es abogado, con especialización en Derecho Económico egresado en la Universidad de Buenos Aires, UBA; con varios doctorados en Derecho Tributario, en Argentina y en el exterior. Tiene además una extensa labor en el área de la docencia universitaria y como disertante y panelista de numerosos congresos especializados.

Por razones profesionales viaja con mucha frecuencia por distintas provincias del país, y viene seguido a Misiones. En esta oportunidad Misiones On Line aprovechó su visita para abordar un tema que, si bien es complejo y específico, nos interesa a todos: coparticipación y marco tributario y fiscal.

-Periodista: ¿podría describir, a grandes rasgos, la estructura del sistema de coparticipación que tiene la Argentina?

-Álvarez Echagüe: El sistema está desarrollado, hace mucho tiempo, con dos grandes divisiones: distribución primaria y secundaria. Primero hay una división entre Nación y las Provincias, por la que se separa una masa coparticipable que queda en manos de la Nación y las Provincias y de lo que le queda a las Provincias a su vez se distribuyen entre ellas. Este ha sido el régimen general, que se asienta en un sistema donde es la Nación la que regula determinados tributos, los más importantes como el Impuesto a las Ganancias, el I.V.A., Bienes Personales, etc. No solo los regula, sino que además los recarga y los distribuye.

Las provincias se comprometen a no cobrar los mismos impuestos que la Nación, por eso no tenemos, por ejemplo, un impuesto a las ganancias local, que técnicamente lo podríamos tener -de hecho las leyes de coparticipación nacen por una vieja ley que unificó el impuesto a los réditos de la década del 30 del siglo pasado- y se terminan haciendo otras leyes de impuestos en particular, hasta que llegamos a 1973 con la primera Ley de Coparticipación que fue reemplazada por la que está actualmente vigente que es la 23.548 sancionada en 1987 y puesta en vigencia desde 1988.

Este es un esquema donde las provincias se abstienen de ejercer su poder tributario, es decir lo dejan en manos de la Nación, en los impuestos que nosotros llamamos “de base ancha”, que son transversales a todo el territorio y a toda la población, para que después de recaudado se distribuyan.

El problema que tenemos es que la Ley este año cumple 30 años, y establece una serie de porcentajes de distribución que son fijos. La anterior no lo tenía y la reforma constitucional del 94 exigió que se volviera al viejo sistema. Lo cierto es que nadie sabe cómo se compusieron esos porcentajes, algunos dicen que fue un promedio de los últimos meses de la ley anterior que se volcaron en esta, pero la verdad es que no fue así: fue una negociación política en época del gobierno de Alfonsín, en una especie de toma y daca, donde algunas provincias salieron ganando y otras perdiendo.

-P: Por eso se origina la polémica…

-A.E.: Es que es lógica la polémica que se generó por este sistema de distribución, especialmente después de la reforma constitucional del 94, porque incorporó la Ley de Coparticipación en un esquema constitucional, antes era de carácter ordinario. Esto es súper importante, porque además la reforma estableció algo que no se cumple, que es que antes del año 96 debía dictarse un nuevo régimen de coparticipación, porque la ley que estaba vigente en ese momento, que es la que está todavía vigente, no responde a los parámetros constitucionales, entonces el constituyente le dio un mandato al legislador para que la cambie. Pero esto no se cumplió. Tenemos 21 años de incumplimiento de mandato constitucional, lo que técnicamente se denomina “inconstitucionalidad por omisión”.

-P: ¿Qué opinión tiene sobre el decreto que firmó el presidente Macri en 2016 por el cual le otorgó un aumento de coparticipación del 167 % a la ciudad de Buenos Aires en lo que para muchos fue en detrimento del interés del resto de las provincias

-A.E.: Lo que se hizo fue un decreto de reasignación de coparticipación, porque en el viejo esquema Buenos Aires aparecía como una municipalidad y lo que se hizo fue compensar los fondos que iba a dejar de tener que aportar la Nación a la Policía Federal porque pasaba a la órbita de la ciudad. Se comprobó que no fue así y que se trató de un aumento del porcentaje que le tocaba a la ciudad de Buenos Aires, lo mismo que pasó hace poco con la provincia de Buenos Aires.

El reclamo en todos lados es el mismo: la Ley de Coparticipación no respeta hoy la realidad que impera en muchas jurisdicciones, y es cierto que todas quieren más, porque necesitan gastar más para cumplir con más obligaciones que han asumido. Se da una paradoja: una masa coparticipable que no se modificó en manos de la Nación, en un porcentaje muy elevado, cuando la Nación dejó de estar a cargo de un montón de servicios que han pasado a manos de las provincias.

Entonces, el gran problema de este esquema, es que hay que llegar a un acuerdo; pero lamentablemente, políticamente, se hace muy poco para llegar a estos acuerdos. Hay que sentarse a discutir una nueva ley de coparticipación, respetando lo que dice la Constitución, que habla de parámetros subjetivos y objetivos. Para que lo entienda la gente: la antigua ley, la derogada, contemplaba cantidad de población y dispersión de población, que era como estaba distribuida dentro de cada provincia la población, y un tercer componente que era un índice de pobreza que trataba de igualar jurisdicciones. Entre esos tres componentes se hacía una fórmula matemática que se revisaba trimestralmente y sobre eso se hacía el reparto.

La Constitución estableció que haya una vinculación con las funciones que cumplen cada una de las jurisdicciones. Entonce, realmente, cuando uno lo analiza, Misiones ha cambiado radicalmente y se advierte la necesidad de que haya un reconocimiento de un mayor porcentaje de coparticipación. El problema es que todas las jurisdicciones piden lo mismo. Por eso hay que sentarse a discutir. Estoy en contra de las reparaciones históricas particulares porque generan una desigualdad notoria y no tiene justificativo

-P: Usted es proclive a la idea de que se puede modificar el esquema tributario, haciéndolo más flexible y teniendo en cuenta la realidad de cada una de las provincias?

Las provincias han aumentado su presión tributaria en los últimos 15 años. Y a eso se suma la presión de los municipios. La realidad es que el empresario advierte que hay una selva tributaria complejísima. Pero desde el punto de vista fiscal macro hay una necesidad de las provincias de recaudar para cumplir con sus obligaciones, porque se tienen que pagar sueldos a los docentes, a los policías, a los trabajadores de la salud… me parece que la visión macro de reformar la coparticipación nos va a permitir imponer obligaciones a las provincias y a los municipios de morigerar la carga tributaria. En ese sentido quiero rescatar el trabajo que veníamos haciendo con Nadin Argañaraz, experto en federalismo fiscal, pero que lo perdimos con la salida de Prat Gay. La reforma tributaria tiene que ser abarcativa. El proyecto o es integral o no lo vamos a tener.

-P: ¿Cree que las reuniones que comienzan la semana que viene entre los ministros de economía de todas las provincias puede dar algún tipo de resultado?

-A.E.: Ojalá este sea el punto de partida. Yo soy escéptico. Creo que no vamos a tener una nueva ley en el corto plazo. La oportunidad la tuvimos entre el 2007 / 2009, que era cuando había un proceso de crecimiento económico sostenido y elevado. Hoy tenemos un esquema donde, si hay crecimiento este año va a ser de 1 punto. Distribuir, repartir en un momento de vacas flacas, es complicado.

El tema es tener claro que ley queremos, algo de lo que nadie ha dado ninguna explicación, y si le preguntás a los ministros de economía seguramente van a discutir de porcentajes; es decir cuánto le toca a cada uno. Así vamos a tener un severo problema, que fue lo que pasó en el 2007, cuando el ex presidente Kirchner lanzó la convocatoria para comenzar a elaborar una nueva ley de coparticipación y a los dos meses Felipe Solá (por entonces gobernador de la provincia de Buenos Aires) salió a decir que él no iba a aceptar ningún cambio y que tenían que reconocerle, dentro del porcentaje, el fondo de reparación histórica del conurbano bonaerense. Al otro día se acabó la discusión. Entonces me permito ser escéptico pero con antecedentes.

La Constitución estableció un criterio muy importante: la ley de coparticipación tiene que dar las mismas oportunidades, de igual grado de desarrollo, a toda la población argentina, no solo por funciones y por cantidad de habitantes, sino que tiene que ver con índices de pobreza, para que permita un crecimiento a los efectos de que esa gente pueda salir de la pobreza. La coparticipación es un tema demasiado sensible como para que lo discutamos solamente desde el punto de vista político, y que pensemos simplemente en cuanto nos va a tocar en el bolsillo. Tenemos que pensar como Nación. Pero lamentablemente en Argentina no estamos preparados para pensar como una unidad y eso es muy importante.