La lógica binaria del debate respecto a las bondades y las críticas en torno al crecimiento del empleo público en nuestro país reproduce -por enésima vez- dos caras de una misma problemática que, cuando se la estudia en profundidad y con rigurosidad metodológica, reviste una complejidad y una heterogeneidad crecientes.
Estos aspectos dificultan significativamente una discusión responsable y coherente en relación al trabajo en el Estado. A lo largo de las próximas líneas intentaremos aportar un poco de luz a la discusión, para no quedar entrampados en la discusión sobre supuestos ñoquis de un lado, y una maquiavélica caza de brujas del otro.
1. El peso del empleo público en la Argentina comparado a otros países: ni tanto, ni tan poco
La cantidad de empleados públicos creció casi un 70% entre 2001 y 2014. El motor de esta expansión fue el empleo público provincial, que explica el 50% de este aumento, seguido por los gobiernos locales (32%) y el gobierno nacional (17%). Ahora bien, para evitar una lectura lineal y fuera de contexto, este crecimiento debe entenderse en el marco de lo sucedido en la última década en la Argentina, caracterizada por un Estado que desempeñó un rol social y económico protagónico, pero que en forma simultánea mostró algunos signos de institucionalidad débiles.
De acuerdo a estimaciones de CIPPEC sobre la base de la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU) y la Encuesta permanente de Hogares (EPH), los trabajadores públicos representan cerca del 18% de ocupados de la Argentina. Son casi 3,9 millones de personas. Así, el peso del empleo público supera el promedio del 12% de América Latina, y se encuentra por debajo de países desarrollados como Francia, Canadá o Reino Unido.
Centrar el debate en el tamaño óptimo de un Estado implicaría esfuerzos enormes para la obtención de una fórmula alquimista, y correríamos el riesgo de quedar enredados en una discusión bizantina. Tal vez tenga mayor sentido y reflexionar acerca del tamaño de Estado en la Argentina en relación a la calidad de sus políticas públicas. Aquí nos topamos con la primera paradoja: contamos con niveles de empleo público relativamente cercanos a naciones del primer mundo, pero con políticas públicas cuya calidad es más bien propia de países en vías de desarrollo.
2. La distribución del empleo público: descentralización y federalismo
El 80% de los empleados públicos argentinos trabaja en las estructuras estatales de las provincias y municipios. Así, el sector público nacional explica menos de un tercio del empleo público total. Esto es resultado de un largo proceso de descentralización de las funciones estatales comenzado en los años setenta y continuado luego en los noventa.
Este crecimiento del empleo público en las provincias y municipios tiene su correlato en las cuentas públicas, donde los salarios explican en promedio la mitad del gasto público. La segunda paradoja cobra aún mayor fuerza: en 2015 el gobierno nacional destinó alrededor del 12% de su presupuesto al pago de salarios. Mientras el ojo de la polémica se posa en los despidos a nivel nacional, la dinámica del federalismo fiscal en la Argentina continúa su curso, sin prisa, pero sin pausa.
3. El perfil del empleado público: adiós a la imagen de Gasalla
Una tercera paradoja se presenta al analizar el perfil de las funciones y tareas que desempeñan los empleados públicos. Más allá de las habituales imágenes caricaturescas del trabajador público, ejemplificadas en la figura del burócrata de Antonio Gasalla, las estimaciones de CIPPEC indican que 6 de cada 10 empleados públicos argentinos trabajan en la provisión de servicios esenciales de educación, seguridad y salud. De hecho, solo un tercio de los empleados públicos realiza tareas estrictamente administrativas.
Estas cifras evidencian otra característica medular del empleo público: representa un mosaico tan amplio como heterogéneo, razón por la cual se dificulta (aún más) cualquier tipo de generalización. El Estado contemporáneo es significativamente mayor y más complejo en tamaño y funciones de lo que era en 2003.
4. Estabilidad del empleo público e informalidad: nadie es profeta en su tierra
Quizás la última paradoja sea también la más elocuente. Las estadísticas sobre empleo público presentan importantes limitaciones. No hay datos estadísticos oficiales, las fuentes están discontinuadas y tampoco existe un organismo estatal encargado de construir información fidedigna. En tal sentido, las tareas de articulación y coordinación, promoviendo sinergias intergubernamentales, aportando recursos de capacitación y presupuestarios, recaen en primer término en la responsabilidad de la órbita del gobierno nacional.
Del mismo modo, es necesario fortalecer y sofisticar los mecanismos de reclutamiento y selección para el ingreso de los trabajadores al Estado, considerando que los perfiles y habilidades profesionales del empleo público no son homogéneos ni están distribuidos en forma similar en los diferentes niveles de gobierno.
Si bien durante los últimos 10 años hubo avances muy significativos en materia de convenios colectivos, el porcentaje de personas contratadas bajo numerosas y diversas modalidades -planta transitoria, locación de servicios, proyectos con organismos internacionales, convenio con universidades- se mantuvo prácticamente sin grandes cambios. En diciembre de 2015, solamente para el sector público nacional existían más de 50 regímenes laborales diferentes coexistiendo entre sí y regulando los criterios de ingreso, carrera y compensaciones en los 18 ministerios, los 88 organismos descentralizados y las 51 empresas públicas.
Repensar el empleo público en clave estratégica
Ante este escenario, pareciera muy clara la necesidad de consolidar, en forma coherente y sistematizada, el voluminoso y heterogéneo sistema de “reglas de juego” que orientan la gestión de los servidores públicos. En tal sentido, con la flamante creación del Ministerio de Modernización, todos los caminos conducen al rol protagónico de este organismo al momento de coordinar y articular las reglas que refieren al ingreso de los agentes públicos, su movilidad en la función pública, la capacitación, la evaluación y las remuneraciones, entre otras cuestiones.
Concebir una gestión integral de los recursos humanos en el Estado desde esta perspectiva supone cambiar el eje de la discusión, complementando y enriqueciendo el debate: no solo ocuparse por cuántos sino también por quiénes ingresan y cómo desarrollan sus tareas en el Estado.
Los recursos humanos del Estado deben pensarse como una inversión de largo plazo para mejorar la eficacia decisional gubernamental, lo cual implica desplegar la artesanal tarea de generar consensos en el arco social, gremial y político que permitan aplicar políticas públicas orientadas a mejorar las capacidades del Estado.
Los empleados públicos, con sus saberes y habilidades, no solo constituyen la memoria institucional de las burocracias estatales sino que también se erigen como un componente neurálgico para la continuidad y la mejora de aquellas políticas públicas que revisten un carácter estratégico, y que impactan en la calidad de vida de todos los habitantes.
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